Revisionsrapport 2011 Genomförd på uppdrag av revisorerna December Kungälvs kommun. Granskning av inköps- och upphandlingsverksamheten

Transkript

1 Revisionsrapport 2011 Genomförd på uppdrag av revisorerna December 2011 Kungälvs kommun Granskning av inköps- och upphandlingsverksamheten

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och avgränsning Revisionsfrågor Granskningens revisionskriterier Metod Kartläggning och kontroll av rutiner som finns för avtalsuppföljning, utvärdering och kontroll av externa avtalsparter Beskrivning av rutiner generellt Skolbussavtalet Vår bedömning Inventering av ramavtalen och dess behovstäckning i organisationen Beskrivning Vår bedömning Inventering av inköps- och leverantörsstatistik i nuvarande ekonomisystem och dess användningsområde Beskrivning Vår bedömning Kontroll av genomförd upphandling av skolbusstrafik Beskrivning Vår bedömning Sammanfattande bedömning och rekommendationer Sammanfattande bedömning Rekommendationer...13 Bilagor: Bilaga 1 Revisionskriterier Bilaga 2 Dokumentförteckning 1

3 1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Kungälvs kommun granskat inköps- och upphandlingsverksamheten. Av granskningen framgår att den strukturerade uppföljningen inte är tillräcklig och att ansvarsfrågan inte är reglerad. Enligt uppgift anges ofta villkor för uppföljning och kontroll i upphandlingarna och avtalen, men det saknas bestämmelser för vem som ansvarar för uppföljningen. Det pågår ett arbete med att förbättra systemen för både inköpsprocessen och upphandlingsprocessen i form av ett beställningssystem och ett upphandlingssystem. Avsikten med dessa är att minska antalet beställare och att begränsa möjligheterna till att beställa utan stöd av ramavtal. Arbetet med att definiera verksamheternas ramavtalsbehov utvecklas och ansvaret för upphandling av ramavtal behöver förtydligas. Förvaltningen arbetar med inventering av ramavtal och behovstäckning på ett i huvudsak tillräckligt sätt. Det finns enligt uppgift förteckningar av såväl befintliga ramavtal och områden där ramavtal behövs. Upphandlingsenheten har år 2009 genomfört en analys av ramavtalstroheten och en ny analys planeras till år Vi finner att uppgifterna i nuvarande ekonomisystem tillsammans med utvecklingen av beställnings- och upphandlingssystemen torde innehålla tillräckligt underlag för att verksamheten skall kunna analysera och främja ramavtalstrohet och effektivisering av inköpsbeteendet. Det har funnits brister vid utförandet av skolskjutstrafiken. Kommunen har vidtagit åtgärder utifrån de uppkomna situationerna. Avtalet från den senaste upphandlingen har i allt väsentligt givit ett tillräckligt stöd för att vidta åtgärder mot leverantörens brister. Mot bakgrund av våra iakttagelser enligt ovan vill vi rekommendera följande: Kommunen bör, såsom har påbörjats, upprätta en inköps- och upphandlingspolicy som bl.a. reglerar ansvar för behovsanalys, upphandlingsprocess och uppföljning av träffade avtal. Det är lämpligt att följa upp huruvida de nya beställnings- och upphandlingssystemen i framtiden har medfört en bättre systematik, intern kontroll och ökad avtalstrohet. I en framtida skolskjutsupphandling bör det övervägas att förelägga högre viten vid avtalsbrott för att uppnå en effektivare styrning. 2

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Inköp av varor och tjänster i offentliga organisationer regleras av lagen om offentlig upphandling (LOU) samt lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). Myndigheter ska vara sakliga och välja leverantör på affärsmässig grund med hänsyn enbart till det som köps. Upphandlingsenheten är Kungälvs kommuns centrala upphandlings- och inköpsenhet, ansvarig nämnd för enheten är kommunstyrelsen. Kommunens organisation innefattar en mängd olika verksamheter med varierande varu- och tjänstebehov, vilket ställer höga krav på en kommuncentral funktion för upphandlingar. LOU är en komplex lagstiftning, vilket ställer krav på kunskap och kompetens för att uppfylla de omfattande formella kraven vid upphandlingar, vilket vid felaktiga förfaranden kan resultera i resurs- och tidskrävande överklaganden. Revisorerna har beslutat om en granskning av inköps- och upphandlingsverksamheten Syfte och avgränsning Syftet är att granska om upphandlingsorganisationen säkerställer att LOU tillämpas på ett tillfredsställande sätt och att upphandling hanteras på affärsmässiga grunder. Ansvarig nämnd är kommunstyrelsen Revisionsfrågor Följande kontrollmål har formulerats utifrån syftet och ska sammantaget besvaras i granskningen Kartläggning och kontroll av rutiner som finns för avtalsuppföljning, utvärdering och kontroll av externa avtalsparter. Inventering av ramavtalen och dess behovstäckning i organisationen. Inventering av inköps- och leverantörsstatistik i nuvarande ekonomisystem och dess användningsområde. Kontroll av genomförd upphandling av skolbusstrafik. För att uppfylla kontrollmålen har granskningen inriktats på följande revisionsfrågor: Har kommunstyrelsen säkerställt en tydlig styrning av vilka principer och riktlinjer som ska tillämpas vid upphandling och inköp genom exempelvis dokumenterade och kända policys och riktlinjer för upphandling och inköp? Finns en tydlig roll- och ansvarsfördelning för upphandling och inköp? Vilka ramavtal finns och motsvarar de kommunens behov av ramavtal? Vilken inköps- och leverantörsstatistik finns i ekonomisystemet och är den tillräckligt ändamålsenlig? 3

5 Upphandlingen av skolskjutsar (skolbusstrafik) genomfördes år Efter denna tidpunkt har lagen om offentlig upphandling (LOU) genomgått viktiga förändringar. Dessutom har ur ett revisionsperspektiv, revisorerna redan granskat kommunstyrelsens ansvar för år Granskningen fokuserar därför i större utsträckning på ett uppföljningsperspektiv. Betoningen läggs på kontrollen av den genomförda skolskjutsupphandlingen. Granskningen avser därför vilka problem som uppstått det senaste året och vilka åtgärder som har vidtagits Granskningens revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som används i granskningen som utgångspunkt för analys, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna för denna granskning utgörs i huvudsak av lagen om offentlig upphandling för upphandling och avtal samt kommunallagen avseende besluts- och ansvarsfrågor. Se bilaga 1 för revisionskriterier Metod Granskningen har i huvudsak genomförts som en dokument- och intervjustudie. Intervjuer har genomförts med: Jurist inom kommunen Handläggare inom upphandlingsenheten Ekonomichef De intervjuade har haft tillfälle att faktagranska rapporten. 4

6 3. Kartläggning och kontroll av rutiner som finns för avtalsuppföljning, utvärdering och kontroll av externa avtalsparter 3.1. Beskrivning av rutiner generellt Av kommunens upphandlingsreglemente framgår att upphandlingsarbetet delas upp i fyra faser, vilka avser behovs-, upphandlings-, avtals- och uppföljningsfas. Den som beslutat om upphandlingen arbetar i huvudsak med behovs- och uppföljningsfasen. Av reglementet framgår att kommunstyrelsen främst arbetar med upphandlings- och avtalsfasen. Av intervjuerna har framgått att det saknas en dokumenterad rutin beträffande ansvar för uppföljning, utvärdering och kontroll av externa avtalsparter. Enligt uppgift brukar upphandlingsenheten ta ansvar för avtalsdiskussioner, verksamheterna följer upp verksamhetsutövningen enligt avtalet. I vissa fall svarar dock upphandlingsenheten för hela uppföljningen av avtalet. Det är inte alltid som denna uppgiftsfördelning dokumenteras. I skolskjutsfallet dokumenteras kommunens arbetsfördelning genom att man i avtalet med leverantören uppger att kontaktperson för verksamhetsfrågor är en verksamhetsperson och kontaktperson för avtalsfrågor är en person från upphandlingsenheten. Enligt uppgift tydliggörs inte denna ansvarsfördelning rutinmässigt Skolbussavtalet Av avtalet avseende skolskjutsar finns det också angivit i punkt 6 i avtalet kommunens villkor för uppföljning: Beställaren förbehåller sig rätt att: När som helst ta del av ovan föreskriven dokumentation av fordon, förare och underhåll. I egen regi eller genom anlitande av konsult genomföra inspektioner av inom avtalet utnyttjade fordon med tillhörande utrustning. I egen regi eller genom anlitas konsult företa slumpmässiga, oannonserade observationer/kontroller av bältesanvändning och efterlevnad av skyltad hastighet. Genom anlitande av konsult genomföra slumpmässiga, oannonserade alkohol- och drogtester bland berörd personal. Vid de fall då entreprenören brustit i sina åtaganden uttages straffavgift. Miljöpolicyn och åtgärdsprogrammet skall 1 gång per år återredovisas till kommunen. Trafiksäkerhetspolicyn och åtgärdsprogrammet skall 1 gång per år återredovisas till kommunen. Årligen ta del av gällande försäkringar. Av intervjuerna har framgått att kommunen träffar leverantörerna för skolskjutsar vid ingången av varje läsår. Vid träffarna genomgås transportliggaren där allt skall registreras avseen- 5

7 de fordon, personal, hälsointyg, incidenter m m. Vidare intervjuas leverantörerna samt fordonen inspekteras okulärt. Genomgången dokumenteras. Av intervjuerna framgår att handläggarna vid upphandlingsenheten upplever att det saknas resurser för att följa upp samtliga avtal. Upphandlingsenheten hade tidigare en upphandlingschef. Denne slutade sin anställning för två år sen, nuvarande chef för upphandlingsenheten är ekonomichefen eftersom upphandlingsenheten numera tillhör ekonomisektionen. Då upphandlingschefen slutade var det tre handläggare och en upphandlingsassistent inom upphandlingsenheten. Det blev senare tre handläggare. Nyligen har dock ytterligare en handläggare anställts och enheten har förstärkts med juristhjälp från kommunkansli och juridik med ca en halvtidstjänst. Därutöver har upphandlingsenheten tillgång till förstärkning av ytterligare en person som för tillfället arbetar med att förbättra inköpssystemet. Planen är att denna person senare skall förstärka upphandlingsenheten. Av intervjuerna framgår att ansvaret för uppföljning upplevs oklart och avsikten är att ansvaret skall regleras i kommande Inköps- och upphandlingspolicy. Upphandlingsenheten uppger dock att den alltid ser som sitt ansvar att dokumentera uppföljningar och synpunkter på leverantörernas genomförande av uppdraget efter det att avtal har träffats Vår bedömning Det är en brist att det saknas riktlinjer avseende uppföljning av avtal som har träffats efter upphandling. Ansvaret för uppföljning, utvärdering och kontroll bör förtydligas. Kommunen har en upphandlingsenhet och bedöms därmed ha god förutsättningar för att utveckla en strukturerad uppföljning vilken bör ske i samråd med, för avtalet, aktuella verksamheter. Kommunen har inte någon inköps- och upphandlingspolicy. Enligt uppgift är denna under utarbetande. Kommunstyrelsen bör tillse att denna färdigställs för att ge förutsättningar för styrning inom området. Av skolskjutsavtalet framgår att uppföljning genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Villkor för uppföljning införs enligt uppgift i avtalen men det saknas enligt uppgift resurser att genomföra uppföljningarna. Baserat på den informationen vi erhållit är den strukturerade generella uppföljningen, enligt vår bedömning, inte tillräcklig. 6

8 4. Inventering av ramavtalen och dess behovstäckning i organisationen 4.1. Beskrivning Av punkten B 25 i kommunstyrelsens delegationsordning framgår att kommunstyrelsen delegerat till ekonomi- och upphandlingschefen att besluta om upphandling av ramavtal. I övrigt saknas dokumentation om vem som svarar för att det finns ramavtal inom väsentliga områden. Av granskningen framgår att upphandlingsenheten har kontroll på vilka ramavtal som finns och vilka som saknas. Enheten har upprättat en förteckning avseende områden där ramavtal saknas. Förteckningen har upprättats utifrån ramavtal som löpt ut och inte förnyats. Upphandlingsenheten har också möten med verksamheterna för att fånga upp deras behov av ramavtal och upphandlingar. Mötena genomförs emellertid inte regelbundet. När ett ramavtal löper ut har upphandlingsenheten, enligt uppgift, två tillvägagångssätt. Om ramavtalet är verksamhetsövergripande tar upphandlingsenheten ansvaret för att genomföra en ny upphandling eller förlänga avtalet. Om ramavtalen är verksamhetsspecifika tillfrågas respektive verksamhet om de önskar genomföra en ny upphandling. Det saknas enligt uppgift en strukturerad uppföljning av ramavtalen om inte verksamheterna tar ansvar för den. År 2009 genomfördes en ramavtalstrohetsuppföljning avseende inköp som skett under Uppföljningen genomfördes genom att man tog fram listor på leverantörer vilka inköp skett från. Därefter jämfördes leverantörslistan med ramavtalsparter. Ramavtalstroheten var omkring 85 procent. Upphandlingsenheten och ekonomisektionen planerar att genomföra en ny uppföljning av ramavtalstroheten år 2012 avseende inköp gjorda år Det är enligt uppgift något oklart vad som hände efter 2009 års uppföljning av ramavtalstroheten. Uppföljningen organiserades av den dåvarande upphandlingschefen. Denne slutade sin anställning innan effekterna av uppföljningen hade blivit dokumenterade. Det uppges att informationen om uppföljningen delgavs verksamheterna och att de fick möjlighet att förklara sig. Vidare uppges att kommunstyrelsen hade ett resultatmål i verksamhetsplanen kopplat till denna uppföljning, men troligen återkopplades aldrig resultatet från resultatmålet och verksamheternas förklaringar till upphandlingsenheten Vår bedömning Det sker uppföljning av områden som det saknas ramavtal för. Denna baseras dock på de ramavtal som löpt ut och inte förnyats. För att säkerställa att det finns ramavtal för väsenliga 7

9 områden och som täcker verksamheternas behov bör analysen också avse inköp inom områden som inte omfattats av ramavtal tidigare. Det är positivt att upphandlingsenheten har möten med verksamheterna för att fånga upp deras behov, dessa möten bör ske regelbundet. Vidare behöver ansvaret för ramavtal förtydligas med vilken enhet som skall svara för vilket ramavtal. Ett sätt är att indela ramavtal i verksamhetsspecifika och icke verksamhetsspecifika ramavtal. Det uppstår dock ofta en gränsdragningsproblematik om vad som skall anses som verksamhetsspecifikt. En annan möjlighet är bestämma att upphandlingsenheten skall genomföra och ta ansvar för samtliga ramavtalsupphandlingar men att ansvaret för avtalsuppföljning tilldelas respektive verksamhet. Dock kan upphandlingsenheten behålla ansvaret för att följa upp ramavtalstroheten. Vad som måste framhållas som positivt är att kommunen på eget initiativ genomför kontroller och uppföljningar av ramavtalstrohet. Sammanfattningsvis anser vi utifrån granskningen att kommunen trots vissa strukturella brister, ändå uppfyller en tillräckligt ändamålsenlig nivå avseende inventering av ramavtal och behovstäckningen. 8

10 5. Inventering av inköps- och leverantörsstatistik i nuvarande ekonomisystem och dess användningsområde 5.1. Beskrivning Nuvarande inköps- och leverantörsstatistik innehåller uppgifter om leverantörer, belopp och verifikationsnummer. Enligt uppgift genomför vissa enheter betydligt fler små inköp än andra. Det har diskuterats med både enheten och dess leverantörer om det finns möjlighet till samfakturor men i de flesta fall stöder inte leverantörernas system samfakturor. Det har vidare diskuterats huruvida enheten skall inrätta ett eget lager med vanligt förekommande artiklar. Än har dock inte, enligt uppgift, någon tillfredsställande lösning hittats. Ekonomisektionen arbetar, enligt uppgift, med att förbättra effektiviteten i både inköpsprocessen och upphandlingsprocessen genom att skapa ett nytt beställningssystem och ett nytt upphandlingssystem. Syftet med systemen är enligt uppgift att minimera antalet beställare från kommunen och att begränsa möjligheterna att beställa varor och tjänster utanför ramavtal. Enligt uppgift har Kungälvs kommun inlett ett samarbete med kommunerna Stenungssund, Orust, Lilla Edet, Tjörn, och Ale avseende bl.a. upphandlingssystem. Samarbetet går under namnet SOLTAK. Uppföljningen av ramavtalstroheten, som nämns ovan, används som underlag för att utvärdera inköpsstatistiken. I intern kontrollen ingår också att genomföra stickprov på inköp. Inköp överstigande ett basbelopp från en leverantör kontrolleras genom att bedöma rimligheten och huruvida inköpet är kopplat till verksamheten Vår bedömning Vår bedömning är att ekonomiavdelningen arbetar aktivt med uppgifter i ekonomisystemet. Det pågår också arbete med att förbättra både inköpsprocessen och upphandlingsprocessen systemmässigt. Det har inte framkommit något annat än att vi finner att verksamheten är tillräcklig i detta avseende. Det är dock lämpligt att följa upp huruvida de nya systemen i framtiden har medfört en bättre systematik, intern kontroll och ökad avtalstrohet. 9

11 6. Kontroll av genomförd upphandling av skolbusstrafik 6.1. Beskrivning Kommunen har under senare tid haft störningar i skolskjutstrafiken. Det är en av leverantörerna som har brustit i sina åtaganden enligt avtalet. Problem med skolskjutsarna har upptäckts antingen genom att föräldrar har ringt till skolan eller att skolan har meddelat skolskjutssamordnaren om bristerna. I vissa fall har även leverantören påtalat brister hos sin egen verksamhet. Av korrespondens mellan leverantören och kommunen framgår att det har förekommit störningar i form av både uteblivna transporter och kraftigt försenade transporter under hösten Kommunen har träffat den aktuella leverantören som skriftligen har förklarat det inträffade och vilka åtgärder som har vidtagits. Leverantören har dessutom fått en skriftlig erinran och betalat viten för störningarna. Leverantören har uppgett att problemen förorsakades av ofullständiga körlistor som delats ut till förarna. Vidare uppges att sjukdom förhindrat utbildning av nya förare. Leverantören uppgav att åtgärder vidtagits för att förbättra back-up både vad gäller personal och fordon samt att en extra resurs hade tilldelats för att bevaka transporterna mer noggrant. Vidare uppgav leverantören att rutinerna för kommunikation i händelser av driftstörningar hade förbättrats. Under 2011 har det varit problem med samma leverantör, problemen avser olämpliga förare. I åtminstone i ett fall har säkerheten varit eftersatt och ett barn har blivit skadat. Leverantören har uppgett att de aktuella bristfälliga förarna har ersatts. Leverantören har betalat viten men kommunen överväger att häva avtalet med leverantören på grund av upprepade avtalsbrott Leverantören har fått två veckor på säg att vidta rättelse för att undvika hävning. I det fall rättelse inte vidtas av leverantören och kommunen häver avtalet finns det förmodligen en möjlighet att direktupphandla skolskjutsar av annan leverantör fram till dess att ny upphandling genomförs. Nuvarande avtal med skolskjutsleverantörer anses av upphandlingsjuristen vara tillfyllest för att vidta åtgärder men att vitena möjligen är något lågt satta. Av avtalet med leverantören framgår bl.a. krav på förare och fordon. Det ställs också krav på att leverantören omedelbart skall redovisa störningar i verksamheten till kommunen så att åtgärder kan vidtagas samt lämna förslag på lösningar. Vidare framgår av avtalet att om inte leverantören fullgör sina åtaganden skall leverantören betala vite på upp till ett halvt basbelopp, kommunen bestämmer vitets storlek utifrån vad som är skäligt med hänsyn till leverantörens avtalsbrott. Om en förare vid upprepade tillfällen, som har dokumenterats, har brustit så att köruppdragen inte har utförts i enlighet med vad som anges i avtalet, kan kommunen begära att föraren avstängs från samtliga köruppdrag som utförs för kommunens räkning. Kommunen har också en möjlighet att ta ut en straffavgift om leverantören inte fullgör sina åtaganden enligt avtalet och rättelse inte sker utan dröjsmål. Straffavgiften är kr per 10

12 förseelse. Vid fortsatt underlåtenhet dubbleras straffavgiften. Av avtalet framgår olika exempel på vad som kan uppfattas som brister. Av avtalet framgår också regler för hävning och uppsägning av avtalet. Kommunen har bl.a. rätt att säga upp avtalet: Om leverantören i väsentligt hänseende inte utför sina åtaganden och rättelse ej sker utan dröjsmål efter skriftlig erinran. Om upptäckta störningar och brister inte rapporteras och rättelse ej sker utan dröjsmål efter skriftlig erinran. Om leverantör bryter mot annan bestämmelse i avtalet och det kan anses vara av vikt för kommunen att bestämmelserna efterlevs. Om leverantören i övrigt upplevs avvika från etik och affärsmässighet. Straffavgifter, viten och hävningsgrunder framgår av avtalet Vår bedömning Kommunen har efter upphandling träffat avtal med flera leverantörer varav en har brutit mot avtalet vid flera tillfällen. Enligt uppgift har kommunen följt upp bristerna, påtalat dem för leverantören, krävt viten och hotat häva avtalet. Kommunen har också ett alternativ genom att direktupphandla skolskjutstrafik i det fall avtalet med leverantören skulle upphöra att gälla. Däremot har inte framgått av handlingarna eller intervjuerna huruvida ansvarig nämnd, kommunstyrelsen, har informerats om förhållandena Kommunstyrelsens bör tillse att det finns rutiner som försäkrar kommunstyrelsen om att rätt information erhålles. Kommunstyrelsen har ett ansvar för den interna kontrollen enligt 6 kap 7 KL. Vi anser att förvaltningen har vidtagit rimliga åtgärder utifrån situationen och att villkoren i avtalet ger tillräckligt stöd för att vidta åtgärder. Däremot delar vi upphandlingsjuristens uppfattning om att straffavgift och vite förmodligen är för lågt satt i avtalet. Det bör finnas en möjlighet till högra avgifter och viten i avtalet som träffas efter nästa upphandling av skolskjutsar. Högre viten och straffavgifter skall dock vägas mot att det kan bli dyrare för kommunen. 11

13 7. Sammanfattande bedömning och rekommendationer 7.1. Sammanfattande bedömning Sammanfattningsvis har vi gjort följande bedömning: Kartläggning och kontroll av rutiner som finns för avtalsuppföljning, utvärdering och kontroll av externa avtalsparter. Enligt uppgift anges ofta villkor för uppföljning och kontroll i upphandlingarna och avtalen men det saknas bestämmelser för vem som ansvarar för uppföljningen. Det saknas också resurser att genomföra uppföljningarna i tillräcklig omfattning. Vi bedömer att den strukturerade uppföljningen inte är tillräcklig och att ansvarsfrågan inte är tillräckligt reglerad. Inventering av ramavtalen och dess behovstäckning i organisationen. Det finns enligt uppgift förteckningar på såväl befintliga ramavtal och områden där ramavtal behövs. Upphandlingsenheten har år 2009 genomfört en analys av ramavtalstroheten och en ny analys planeras till år Arbetet med att definiera verksamheternas ramavtalsbehov bör utvecklas och ansvaret för upphandling av ramavtal behöver förtydligas. Vi anser ändå att förvaltningen arbetar med inventering av ramavtal och behovstäckning på ett i huvudsak tillräckligt sätt. Inventering av inköps- och leverantörsstatistik i nuvarande ekonomisystem och dess användningsområde. Det pågår ett arbete med att förbättra systemen för både inköpsprocessen och upphandlingsprocessen i form av ett beställningssystem och ett upphandlingssystem. Avsikten med dessa är att minska antalet beställare och att begränsa möjligheterna till att beställa utan stöd av ramavtal. Vi finner att uppgifterna i nuvarande ekonomisystem tillsammans med utvecklingen av beställnings- och upphandlingssystemen torde innehålla tillräckligt underlag för att verksamheten skall kunna analysera och främja ramavtalstrohet och effektivisering av inköpsbeteendet. Kontroll av genomförd upphandling av skolbusstrafik Det har förekommit störningar och säkerhetsbrister vid en av leverantörernas utförande av skolskjutsar. Vid åtminstone ett tillfälle har det enligt uppgift förekommit att en elev har skadats. Kommunen har vidtagit åtgärder när störningar och säkerhetsbrister har uppstått. Vi bedömer att förvaltningen i övrigt har vidtagit rimliga åtgärder utifrån de uppkomna situationerna och att avtalet från den förra upphandlingen har i allt väsentligt givit ett tillräckligt stöd för att vidta åtgärder mot leverantörens brister. 12

14 7.2. Rekommendationer Mot bakgrund av våra bedömningar enligt ovan vill vi rekommendera följande: Kommunen bör, såsom har påbörjats, upprätta en inköps- och upphandlingspolicy som bl.a. reglerar ansvar för behovsanalys, upphandlingsprocess och uppföljning av träffade avtal. Det är lämpligt att följa upp huruvida de nya beställnings- och upphandlingssystemen i framtiden har medfört en bättre systematik, intern kontroll och ökad avtalstrohet. I en framtida skolskjutsupphandling bör det övervägas att förelägga högre viten vid avtalsbrott för att uppnå en effektivare styrning. Göteborg den 1 december 2011 Joakim Eriksson Verksamhetsrevisor Hans Gavin Certifierad kommunal revisor 13

15 Bilaga 1: Revisionskriterier Lagen om offentlig upphandling Syftet med upphandlingsreglerna i Lagen om offentlig upphandling (LOU) är att upphandlande myndigheter ska använda de offentliga medel som finansierar offentliga uppköp på bästa sätt. Vidare är intentionen med regelverket att leverantörer ska ges möjlighet att tävla på lika villkor i varje upphandling. Statliga och kommunala aktiebolag innefattas, tillsammans med statliga myndigheter, kommuner och landsting, i begreppet upphandlande myndighet. Med offentlig upphandling avses de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader (2 kap. 13 LoU). Med ramavtal avses ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer för att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod (2 kap. 15 LoU). Ett ramavtal kan avse varor, tjänster eller byggentreprenader. Värdet av ett ramavtal ska beräknas till det högsta sammanlagda värdet av samtliga de kontrakt som planeras under ramavtalets löptid (3 kap. 13 LoU). I 5 kap. 3 framgår att ett ramavtal får löpa under längre tid än fyra år endast om det finns särskilda skäl. Reglerna i LoU beträffande ramavtal gäller såväl för upphandlingar över samt under tröskelvärdena. De upphandlande myndigheterna ska följa lagen om offentlig upphandling vid i stort sett alla köp samt vid hyra och leasing av varor och tjänster. Vid upphandling ska en beräkning av kontraktets totala värde göras och därefter ska det fastställas hur det förhåller sig till tröskelvärdena, som i sin tur avgör vilka regler som ska tillämpas. I 1 kap, 9 anges ett antal principer som de upphandlande myndigheterna ska iaktta vid upphandling. Där framgår att alla leverantörer ska behandlas på ett likvärdigt och ickediskriminerande sätt samt att det ska finnas en transparens i upphandlingar. Det finns även principer avseende ömsesidigt erkännande samt proportionalitet som den upphandlande myndigheten ska iaktta. I 1 kap, 9a framgår att upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn om upphandlingens art motiverar detta. Direktupphandling Direktupphandling, ett förfarande utan krav på anbud, får användas om ett kontrakts värde är lågt, om förhandlat förfarande utan föregående annonsering föreligger eller om det finns synnerliga skäl. Om ramavtal finns ska avrop från detta ske i första hand och endast om det inte är möjligt kan direktupphandling vara ett alternativ. Med lågt värde menas att kontraktets värde måste understiga 15 % av det tröskelvärde som Europeiska gemenskapernas kommission beslutat om. I dagsläget uppgår beloppet till cirka kr. Gränserna för direktupphandling gäller vid upphandling av både varor och tjänster. Ett anskaffningsbehov får inte delas upp i mindre delar för att understiga gränsen för direktupphandling. 14

16 Upphandlande myndigheter kan också direktupphandla om det finns synnerliga skäl. Synnerliga skäl avser brådska som orsakats av oförutsedda omständigheter som inte kunnat påverkas, förutses eller rådas över av den upphandlande myndigheten. Brådska som en följd av bristfällig planering grundar inte rätt till direktupphandling. Direktupphandling är vidare tillåtet om förutsättningarna för förenklat förfarande utan föregående annonsering som avses i 4 kap. 5-9 LOU är uppfyllda. Förutsättningarna innebär i korthet: att det vid en annonserat förenklat förfarande inte lämnades några anbud eller lämpliga anbud och de i förfrågningsunderlaget ursprungligen angivna kontraktsvillkoren inte ändras väsentligt, att det gäller varor som framställs enbart för forsknings-, utvecklings-, experiment- eller studieändamål och under förutsättning att framställningen inte sker i vinstsyfte eller för att täcka forsknings- och utvecklingskostnader, att det som ska upphandlas av tekniska eller konstnärliga skäl eller på grund av ensamrätt bara kan levereras av endast en viss leverantör, eller upphandlingen gäller ytterligare leveranser från den ursprungliga leverantören, vilka är avsedda antingen som delersättning för eller tillägg till tidigare leveranser och ett byte av leverantör skulle medföra oskäliga tekniska eller ekonomiska olägenheter. Vid direktupphandling bör prisjämförelser göras mellan olika leverantörer när det är möjligt. Om en vara eller tjänst direktupphandlas upprepade gånger bör ett ramavtal övervägas, vilket tecknas efter en formell upphandling. 15

17 Bilaga 2: Dokumentförteckning Upphandlingsreglemente Kommunstyrelsens reglemente Kommunstyrelsens delegationsordning Verksamhetsplan 2011, Intern kontroll Strategi för uppföljning av den interna kontrollen Dokument som har berört upphandlingen av skolskjutsar, exempelvis förfrågningsunderlag, anbud, utvärdering och avtal samt dokumentation avseende löpande uppföljning av avtalet 16