KONSEKVENSUTREDNING Vår beteckning / Marianne Walding,

Transkript

1 KONSEKVENSUTREDNING Datum Vår beteckning / Marianne Walding, Konsekvensutredning för Arbetsmiljöverkets förslag till införlivning av föreskrifterna om härdplaster (AFS 2005:18) i föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker (AFS 2001:19)

2 2 (11) INNEHÅLL 1. Sammanfattning Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Beskrivning av alternativa lösningar Vilka som berörs av regleringen Beskrivning av förslaget och dess konsekvenser Jämförelser av konsekvenser för de övervägda regleringsalternativen Bedömning av om föreskrifterna överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska Unionen Tidsåtgång och administrativa kostnader för företag Vilka andra kostnader blir aktuella för företagen och vilka förändringar i verksamheten kan de behöva vidta Bedömning av i vilken utsträckning föreskrifterna kan komma att påverka företagen Bedömning av om särskild hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning Bedömning av om särskilda hänsyn behövs när det gäller tidpunkten för ikraftträdande Bedömning om det finns behov av speciella informationsinsatser Hur samråd genomförts Beröringspunkter med andra författningar Kontaktperson på Arbetsmiljöverket... 11

3 3 (11) 1. Sammanfattning Arbetsmiljöverket har tagit fram förslag till ändringsföreskrift av kemiska arbetsmiljörisker, AFS 2011:19, vilket innebär att föreskrifterna om härdplaster införlivas i föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker. Samtidigt upphör föreskrifterna om härdplaster, AFS 2005:18, att gälla. Den grupp av ämnen som omfattas av kraven i härdplastföreskriften regleras även i föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker. Kraven på utbildning, medicinsk kontroll och tjänstbarhetsbedömning går längre i AFS 2005:18. Dessa krav överförs till föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker. För kravet på utbildningsintyg har sanktionsavgift införts. I förslaget fokuserar vi på alla allergiframkallande kemiska ämnen istället för som idag på härdplastkomponenter och härdplaster. Allergiframkallande ämnen är klassificerade enligt CLP-förordningen som H 317 eller H 334. Även ämnen som är märkta med S i föreskrifterna om hygieniska gränsvärden kommer att omfattas av kraven i det nya förslaget. De allmänna råden som hör till dessa paragrafer har kortats och förtydligats, bland annat har kraven på vad utbildningen ska innehålla tydliggjorts. Råden omfattar numera bara det som har relevans för föreskrifterna. 2. Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Det problem som motiverar bestämmelser om allergiframkallande kemiska ämnen är att dessa kan orsaka sjukdom på huden i form av eksem eller i luftvägarna i form av lungfunktionsnedsättning eller astma. Den process som gör att kroppen utvecklar en allergi, sensibilisering, kan uppkomma genom att man upprepade gånger utsätts för ett ämne. Allergisk astma på grund av exponering för diisocyanater är exempel på en sådan reaktion. Denna astmareaktion, kan även triggas av andra irriterade ämnen, starka dofter eller kall luft vilket kan försvåra livet för en drabbad person. Denna typ av överkänslighet kan kvarstå även när exponeringen upphört. Ett problem är att dagens regelverk inte är tillräckligt tydligt, vissa av allergiframkallande kemiska ämnen regleras i föreskrifterna om härdplaster och andra omfattas av kraven i föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker. Många frågor till Arbetsmiljöverkets svartjänst visar att flera av de som berörs av föreskrifterna om härdplaster saknar kunskap om vad en härdplastkomponent är.. Dessutom har ett antal undantag från föreskrifterna beviljats på grund av krav i föreskrifterna som framstått som oproportionerliga i en del enskilda fall. Att den grupp av ämnen som omfattas av kraven i härdplastföreskriften även regleras även i föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker gör reglerna mer svårtillgängliga. Kraven på utbildning, medicinsk kontroll och tjänstbarhetsbedömning går längre i föreskrifterna om härdplaster än i AFS 2011:19. Övrigt Föreskrifterna om härdplaster är 9 år gamla och det finns ett behov att ses över och förtydliga dessa. En sådan översyn bör sikta på att få en medvetenhet och höja

4 4 (11) säkerheten vid arbete med allergiframkallande ämnen, ta bort orimliga krav samt öka tydligheten i de krav vi ställer. Kraven i nuvarande föreskrifter anses inte vara tillräckligt tydliga. Detta gäller bland annat krav på punktutsug, innehåll i utbildning och medicinsk kontroll. Som en konsekvens av ovanstående har Arbetsmiljöverket genomfört ett arbete som syftat till att de nödvändiga bestämmelserna i föreskrifterna om härdplaster arbetas in i de befintliga föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker, därmed kan de särskilda föreskrifterna om härdplaster upphävas. Genom förslaget vill Arbetsmiljöverket uppnå tydligare regler vid hantering av allergiframkallande kemiska produkter och ämnen. 3. Beskrivning av alternativa lösningar Fyra alternativ utvärderades: 1. Vi behåller en föreskrift om härdplaster. Det går att göra vissa förenklingar men all dubbelreglering tas bort. Ändringar görs av de paragrafer som har karaktären av att vara allmänt råd. En omarbetning av härdplastföreskriften medför att det blir få paragrafer kvar. Samtidigt kvarstår problemet att många arbetsgivare inte vet vad som är en härdplastkomponent. Det riskerar att generera många frågor till Arbetsmiljöverket. 2. En helt ny föreskrift (AFS), som hanterar riskerna med allergiframkallande ämnen i alla sammanhang, beslutas. En helt ny föreskrift skulle inte bara gälla för hantering av härdplaster och den skulle innehålla ganska få paragrafer för att undvika dubbelreglering i förhållande till kemiska arbetsmiljörisker. 3. Vi upphäver föreskrifterna om härdplaster och överför relevanta bestämmelser om allergiframkallande ämnen i föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker. 4. Vi upphäver härdplastföreskriften och anser att allt som behövs finns i föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker. Det innebär att kraven på utbildning, medicinsk kontroll och tjänstbarhetsbedömning försvinner. Risken är då stor att vi får fler som utvecklar eksem och luftvägsbesvär eller astma. Arbetstagare som inte är tjänstbara fortsätter att arbeta tills det blir akuta besvär som kan leda till allvarlig sjukdom. Arbetsmiljöverket väljer det tredje alternativet. Förslaget innebär att de båda författningarna med regler om hantering av kemiska ämnen hamnar i samma föreskrift. Regler för arbete med allergiframkallande kemiska ämnen blir lika oavsett vad ämnena ska användas till. 4. Vilka som berörs av regleringen Alla som arbetar med allergiframkallande kemiska ämnen, även egenföretagare, omfattas av reglerna i föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker. De siffror som redovisas i tabeller nedan är tagna från SCBs företagsdatabas. Uppgifter i löpande text om antal medlemsföretag inom olika branschföreningar är hämtade från respektive branschförenings hemsida.

5 5 (11) Berörda arbetstagare Produkter som innehåller allergiframkallande kemiska ämnen används av en mängd olika yrkesgrupper, exempelvis snickare, lackerare, målare, bilmekaniker, städare, golvfabrikanter, möbeltillverkare, nagelteknologer, tandläkare och inom sjukvården vid gipsning. Det finns cirka arbetstagare inom de näringsgrenar där arbete med allergiframkallande kemiska ämnen förekommer. Utifrån uppgifterna om näringsverksamhet och information från branschföreningar bedöms att cirka av dessa arbetstagare arbetar i företag vars kärnverksamhet innebär arbete med allergiframkallande kemiska ämnen, se tabell 1. Tabell 1. Antal anställda i olika näringsgrenar där arbete med allergiframkallande ämnen förekommer. Näringsgren Antal anställda Basplastindustri Industri för färg, lack och tryckfärg mm Limindustri Byggplastvaruindustri Möbeltillverkning , 42.1, 42.2, 42.9 Bygg- och anläggningsentreprenörer Målerier Bilserviceverkstäder, ej specialiserade Bilplåt- och billackeringsverkstäder; bilglasmästerier Frisörsalonger Skönhetssalonger Tandläkarmottagningar (privata och offentliga) Totalt Andra yrkesgrupper, utöver de som redovisas ovan, som tillfälligt eller vid specifika arbetsuppgifter, kan komma att arbeta med allergiframkallande ämnen är: Metallarbetare som exempelvis hanterar allergiframkallande metaller, Svetsare som vid svetsarbete kan exponeras för allergiframkallade ämnen som bildas vid upphettning och, Personal inom sjukvården som arbetar med gipsning. Antal företag som direkt berörs De företag vars kärnverksamhet innebär arbete med allergiframkallande ämne återfinns i tabell 2.

6 6 (11) Tabell 2. Antal företag i olika näringsgrenar vars kärnverksamhet innebär arbete med allergiframkallande ämnen. Näringsgren Även inom andra näringsgrenar, främst inom byggbranschen, finns företag vars kärnverksamhet innebär arbete med allergiframkallande ämnen. Av information från respektive branschföreningen framgår det exempelvis att det finns 20 företag som arbetar med relining av avloppsrör och 14 företag som arbetar med läggning av industrigolv. Offentlig sektor 0-9 anställda anställda Inom den offentliga sektorn är tandläkare och tandsköterskor samt personal som arbetar med gipsning av patienter berörda. I tabell 1 och 2 ingår tandläkare och tandsköterskor i offentlig verksamhet i de redovisade värdena. Arbete med allergiframkallande ämnen, som orsakar ohälsa, kan även förekomma inom andra sektorer inom den offentliga sektorn. Inom utbildningsväsendet i olika yrkesutbildningar och inom kommunal och landstingsverksamhet vid exempelvis underhåll och reparationer. 5. Beskrivning av förslaget och dess konsekvenser Förslaget med införlivande av regler för allergiframkallande ämnen i föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker innebär en regelförenkling genom att två föreskrifter blir en. Med tydligare och enklare regler blir det lättare att följa dem. Paragraf som överförs utan ändringar i kravställande Antal företag anställda >200 anställda Totalt Basplastindustri Industri för färg, lack och tryckfärg mm Limindustri Byggplastvaruindustri Målerier Bilplåt- och billackeringsverkstäder; bilglasmästerier Tandläkarmottagningar (privata och offentliga) Frisörsalonger Följande paragraf ändras inte avseende kravställande, utan förslaget innebär endast en överföring från kraven i förskrifterna om härdplaster till föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker:

7 7 (11) 37 d innebär ett förtydligande av det redan gällande kravet att arbetsgivaren ska ge information till de som leder eller utför arbete som kan medföra exponering för allergiframkallande kemiska produkter. Informationen ska ge kunskap om hur arbetet kan ske på ett säkert sätt. Kraven i ovanstående paragraf ändras alltså inte, de bara flyttas och regleras genom en annan föreskrift (AFS). För berörda innebär detta ingen förändring av gällande kravställande. Paragrafer med vissa kravändringar I följande fem paragrafer har kravändringar gjorts i samband med att de flyttats till föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker. 37 b innebär krav på dokumentation av riskbedömingen. Det innebär att vissa faktorer, som bedömts som extra viktigt för allergiframkallande kemiska produkter som orsakar ohälsa, ska beaktas med särskild noggrannhet. Att göra det obligatoriskt att ha med de nämnda momenten i riskbedömningen bedöms inte ha någon betydelse för konsekvenserna eftersom det i princip inte är möjligt att följa de redan gällande reglerna om riskbedömning utan att ta särskild hänsyn till de moment som nämns i bestämmelsen. 37 c innebär krav på skylt som anger öppen hantering, den får dock utelämnas om det inte innebär någon risk för andra arbetstagare. Detta krav innebär en liten regelförenkling i jämförelse med nuvarande regler som innebär att skylt alltid ska sättas upp vid öppen hantering. Det är mycket svårt att uppskatta hur många som påverkas av denna regeländring eftersom det saknas information om hur många företag som genom olika åtgärder begränsat öppen hantering, så att det inte innebär någon risk för andra arbetstagare. Normalt arbetar företag i sitt arbetsmiljöarbete med att begränsa riskerna genom olika åtgärder, där det är möjligt, vilket innebär att skyltar inte behöver sättas upp. Om hälften av de företag med öppen hantering som omfattats av föreskrifterna om härdplaster med de nya reglerna skulle slippa sätta upp två färre skyltar per år medför det en minskad årlig kostnad med kr. Beräkningen bygger på följande antaganden: Ca 1000 av de företag som är berörda av härdplastföreskriften bedöms ha en öppen hantering. Hälften av dessa antas slippa sätta upp 2 skyltar färre/år. Uppgift om antal företag med öppen hantering är tagna från tidigare konsekvensutredning. Att sätta upp en skylt har i tidigare konsekvensutredningar beräknats till 6 minuter Timpenning skattas till 500 kr. Det ger följande beräkning: (500 x 12 min) x 500 kr = e innebär att arbetsgivaren ska se till att arbetstagaren har ett utbildningsintyg som beskriver de moment som ingått i utbildningen. Kraven på utbildningsintyg gäller för specificerade kemiska produkter som till största del är samma som tidigare. Det är svårt att uppskatta hur många arbetstagare som ska ha genomgått utbildning och fått ett utbildningsintyg. Om man antar att hälften av alla anställda som direkt

8 8 (11) berörs enligt avsnitt 4 ska ha genomgått utbildning, innebär det en ökad kostnad första året på kr för att kopiera och förvara utbildningsintygen. Nästföljande år berörs bara de som är nyanställda eller anställda som fått nya arbetsuppgifter som innebär utbildningskrav. Det innebär att år två och framåt kommer den årliga ökade kostnaden för kopiering och förvaring av utbildningsintyget att vara kr. Beräkningen för år 1 bygger på följande antaganden: Enligt uppgift i avsnitt 4 är cirka sysselsatta direkt berörda. Av dessa antar vi att hälften, sysselsatta, ska ha genomgått utbildning. Tidsåtgången för att kopiera och förvara utbildningsintygen beräknas till 2 minuter per anställd. Timpenning skattas till 500 kr. Det ger följande beräkning: ( x 2 min) x 500 kr = kr Beräkning för år 2 och framåt bygger på följande antaganden: 10 % av de sysselsatta ersätts av sysselsatta som behöver genomgå utbildning. Det ger följande beräkning: ( x 0,1 x 2 min) x 500 kr = ) För bestämmelsen har en sanktionsavgift införts. För de sysselsatta som saknar utbildningsintyg ska arbetsgivaren betala en sanktionsavgift på kr/sysselsatt. Beloppet är valt så att det ska vara billigare att gå en utbildning än att betala sanktionsavgift. 37 f innebär att arbetsgivaren ska erbjuda läkarundersökning till de som kan exponeras för ett antal definierade kemiska produkter. Enligt nuvarande regler ska arbetsgivaren ordna med läkarundersökning för de som utsätts för skadlig exponering för härdplastkomponenter. Vad skadlig exponering innebär har inte varit definierat i idag gällande regler, vilket lämnat utrymme för olika tolkningar Vad detta kan komma att få för konsekvenser är mycket svårbedömt. Det kan finnas företag som idag gör en vid bedömning av utsätts för skadlig exponering och för att inte riskera att bryta mot några regler för säkerhets skull ordnar med läkarundersökning till alla anställda. I ett sådant företag kan antalet läkarundersökningar som ska betalas inte bli fler än idag. Kostnaderna blir oförändrade eller minskade. I ett annat företag kanske man gjort en väldigt snäv bedömning av utsätts för en skadlig exponering. När man i fortsättningen ska erbjuda alla exponerade är det troligt att det i ett sådant företag kommer att bli fler läkarundersökningar som ska genomföras och betalas. Det finns inga uppgifter som kan ge bra vägledning för hur en regelförändring kommer att tillämpas och vad skillnaden blir mot idag. För att ändå försöka resonera kring problemet ska här göras ett räkneexempel. Utgångpunkt för detta räkneexempel är uppgifter som myndigheten tidigare använt, nämligen att det är ca arbetstagare som arbetar med härdplaster och som omfattas av kravet på läkarundersökning och det totala antalet kontroller per år är ca Kostnaden för en läkarundersökning beräknas till kr (den uppgiften hämtad från Avonova Företagshälsovårds prislista).

9 9 (11) Beräkning av företagens ökade kostnader enligt två olika antaganden: En 10 % ökning av antal kontroller per år, vilket motsvarar 250 kontroller per år. Det ger följande beräkning 250 x kr = kr per år En 50 % ökning av antal kontroller per år, vilket motsvarar kontroller per år. För varje kontroll är kostnaden kr. Det ger följande beräkning x kr = kr per år 37 g innebär att arbetsgivaren ska ordna med periodisk läkarundersökning med tjänstbarhetsbedömning. Bestämmelsen är något omformulerad men kraven är desamma förutom såvitt avser fenylisocyanater som inte används längre. Sammanfattning av förslagets konsekvenser 1. Regelförenkling. En införlivning av föreskrifterna om härdplaster med föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker innebär att två föreskrifter blir en. Båda författningarna avseende kemikaliehantering samlas i en föreskrift och regler vid all exponering för allergiframkallande ämnen tydliggörs i paragraferna som överförts från föreskrifterna om härdplaster. 2. Ökad tydlighet. Av säkerhetsdatabladet som medföljer kemikalier framgår det inte om kemikalien är en härdplastkomponent eller inte, däremot anges om de är allergiframkallande. Det blir därmed enklare för arbetsgivarna att förstå om de omfattas av reglerna eller inte. 3. Riskbaserade regler Det nya förslaget innebär att fokus läggs på att hantera risken för allergiframkallande kemiska ämnen. 4. Oförändrade eller minskade kostnader Förslaget innebär för de flesta arbetsgivare oförändrade eller minskade kostnader. För flertalet av dem som kan komma att få minskade kostnader är dessa i regel marginella enligt de uppskattningar som gjorts ovan. 6. Jämförelser av konsekvenser för de övervägda regleringsalternativen Det kritiska valet har varit om föreskrifterna om härdplaster ska revideras eller införlivas i föreskrifterna om härdplaster. Detta vägval har presenterats i avsnitt 3. I princip är det samma reglering som föreslås, de små skillnader som presenterats och beräknats innebär inga stora skillnader i konsekvenser för berörda. Därmed är det inte relevant att jämföra konsekvenser av de olika regleringsalternativen.

10 10 (11) 7. Bedömning av om föreskrifterna överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska Unionen Revideringen beror inte på en direktivändring. Föreskrifterna överensstämmer med Rådets direktiv 98/24/EEG utom när det gäller kravet på tjänstbarhetsbedömning, vilket går längre än direktivet. Kraven enligt direktivet är redan implementerade i föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker och föreskrifterna om hygieniska gränsvärden. 8. Tidsåtgång och administrativa kostnader för företag De få och små förändringar som påverkar tidsåtgång och kostnader finns redovisade i avsnitt Vilka andra kostnader blir aktuella för företagen och vilka förändringar i verksamheten kan de behöva vidta Förslaget innebär inte några andra kostnader utöver det som redan redovisats. Utöver att lära sig och anpassa sig till de nya reglerna behöver inga särskilda förändringar göras i verksamheten för att regelverket ska kunna uppfyllas. 10. Bedömning av i vilken utsträckning föreskrifterna kan komma att påverka företagen. Förslaget är ingen stor regeländring och Arbetsmiljöverket bedömer inte att förändringarna kan komma att ha någon stor påverkan på företagen. 11. Bedömning av om särskild hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning Förslaget är ingen stor regeländring. I princip är det ungefär samma regler som tidigare som ska tillämpas. Det finns därför ingen större anledning att särskilt beakta små företag vid reglernas utformning. Se dock vad som sägs om små företag i avsnitt Bedömning av om särskilda hänsyn behövs när det gäller tidpunkten för ikraftträdande Förslaget är ingen stor regeländring. I princip är det ungefär samma regler som tidigare som ska tillämpas och därför bedömer Arbetsmiljöverket att det inte behöver vara en längre tid mellan beslut och ikraftträdande än de sex månader som myndigheten normalt brukar tillämpa. 13. Bedömning om det finns behov av speciella informationsinsatser I samband med att den nya föreskriften träder i kraft kommer också vägledningen för kemiska arbetsmiljörisker att ha kompletterats med information om vad som gäller för allergiframkallande ämnen. Även de s.k. ADI-broschyrer som finns idag kommer

11 11 (11) att uppdateras. Informationsinsatser planeras kunna genomföras i samarbete med branschorganisationer för att på så sätt nå ut så bra som möjligt. Alla verksamheter som idag berörs av föreskrifterna om härdplaster är viktiga att nå med information, men en särskilt viktig målgrupp bör vara små företag eftersom det generellt sett brukar vara svårare att nå ut med information till dessa. 14. Hur samråd genomförts Samråd med inbjudna intressenter från arbetsmarknadens parter, medlemmar i berörda branschföreningar samt arbets- och miljömedicinska kliniker har genomförts. Ett möte den 9 april 2012 i samband med omprövningen och ett möte den 4 mars 2014, inför föreskriftsarbetet. Arbetsgivarrepresentanter är positiva till att föreskrifterna om härdplaster införlivas i kemiska arbetsmiljörisker. Fackliga företrädare och representanter för arbets- och miljömedicinska kliniker poängterade att det är viktigt att genom informationsinsatser se till att de som omfattats av föreskrifterna om härdplaster får information om att reglerna överförts till kemiska arbetsmiljörisker och fortfarande gäller. Förslaget kommer att skickas på remiss och därefter kommer inkomna synpunkter att diskuteras i en befintlig samrådsgrupp med företrädare för arbetsmarknadens parter och som Arbetsmiljöverket regelbundet brukar träffa. 15. Beröringspunkter med andra författningar Många av de allergiframkallande ämnena som omfattas i förslaget berörs också av Arbetsmiljöverkets förskrifter om hygieniska gränsvärden (AFS 2011:18). Dessa ämnen är märkta med S i listan med gränsvärden som återfinns i föreskrifterna om hygieniska gränsvärden. 16. Kontaktperson på Arbetsmiljöverket Marianne Walding marianne.walding@av.se