Rapport avseende översyn av ledningsorganisationen i Äldre- och Handikappförvaltningen i Lidingö stad

Transkript

1 Rapport avseende översyn av ledningsorganisationen i Äldre- och Handikappförvaltningen i Lidingö stad Frankie Spjuth 21 juni 2011 Abu Dhabi, Atlanta, Barcelona, Berlin, Budapest, Buenos Aires, Geneva, Gothenburg, Istanbul, London, Manchester, Milan, New York, Paris, Rome, San Paulo, Seoul, Shanghai, 's-hertogenbosch, St. Petersburg, Stockholm Solving Efeso AB Visit: Gävlegatan 18C, plan 8, Stockholm Postal: Box 6732 SE Stockholm Sweden info.nordic-countries@solvingefeso.com tel fax Bankgiro: Plusgiro: Org nr Innehar F-Skattebevis

2 Rapport avseende översyn av ledningsorganisationen i Äldre- och Handikappförvaltningen i Lidingö stad 1 Bakgrund och uppdrag 1.1 Bakgrund Äldre- och handikappförvaltningen är (under Äldre- och handikappnämnden) ansvarig för verksamhet och myndighetsutövning för äldre och handikappade enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). De viktigaste insatserna för äldre är hemtjänst, särskilt boende och rehabilitering. För personer med psykiska funktionshinder ansvarar förvaltningen för boende, boendestöd och sysselsättning. De funktionshindrade som tillhör LSS har rätt till en rad insatser, exempelvis gruppbostad, daglig verksamhet, ledsagning och personlig assistans. Förvaltningen har drygt 800 årsarbetare och en budgetomslutning på 837 miljoner kronor. 1.2 Uppdrag Uppdraget har inneburit att: 1. Nuvarande ledningsorganisation beskrivs övergripande 2. En analys har gjorts som visar hur en ändamålsenlig organisation lämpligen bör se ut med utgångspunkt från: a. Det breda verksamhetsområde som förvaltningen svarar för och den lagstiftning som styr b. Utblick hur motsvarande verksamhet är organiserad i likartade kommuner c. Lidingö stads vision och strategiska mål, där valfrihet, effektivitet och kundfokus särskilt har betydelse 3. Slutsatser från analysen ska presenteras i ett utvecklingsförslag för äldre- och handikappförvaltningen. Arbetet har genomförts under maj-juni Allmänt om verksamheten Landets kommuner har idag stora svårigheter med Äldreomsorgen och även LSS. Man kan sammanfatta dem på följande sätt: 2

3 Svårt att hålla sig till de ekonomiska ramarna Svårigheter att beskriva och följa upp kvalitet Hög sjukfrånvaro bland medarbetarna och därmed brister i kontinuitet hos kunden Lågstatusyrke och därmed svårt att rekrytera bra medarbetare Alltför mycket fokus på organisation, medarbetare och interna aktiviteter och därmed alltför lite fokus på resultat Mycket stor och svårstyrd verksamhet Alltmer krävande kunder och anhöriga Stor påverkan, verksamhetsmässigt och ekonomiskt, av förändringar i landstingets verksamhet (främst ÄO) och Försäkringskassan (främst LSS/LASS). Många negativa händelser i landets kommuner inom dessa verksamheter, vilket skapat misstro mot kommunernas möjlighet att leverera kvalitet Olika lagar och kulturer som styr SOL, LSS, HSL Ett ledarskap som är mer känslostyrt än resultatstyrt Svårigheter att kombinera myndighetsutövning med en servicekultur, inte minst inom biståndsbedömningen Svårigheter att skapa konkurrensneutralitet i LOV mellan egenregin och externa leverantörer Otydlighet i styrning/och uppföljning när LOV tillämpas 3 Synpunkter från intervjuerna Konsulten har intervjuat representanter för samtliga partier i nämnden samt stadsdirektör, tillförordnad förvaltningschef, chef för egen regin, två områdeschefer, chefen för biståndsenheten, tidigare tf förvaltningschef. De viktigaste intrycken är följande: Oro skapat av bland annat vakanser på nyckelbefattningar, exempelvis förvaltningschefsbefattningen Oro skapat av ny nämnd med relativt många nya förtroendevalda i kombination med irriterad stämning mellan majoritet och opposition Irritation från nämnden gentemot förvaltningen exempelvis i hospicefrågan 3

4 Irritation från nämnden gentemot förvaltningen för bristfälliga underlag till sammanträdena Stor personalomsättning, många tveksamma rekryteringar har bland annat inneburit att mycket utvecklingsarbete gått i stå Tidigare chefer har varit frånvarande. Både fysiskt och sitt sätt att utöva chefsskapet Brister i samverkan med landstinget Många viktiga frågor saknar ägare idag, vilket innebär att de inte hanteras. Beror bland annat på brist på kvalificerad utredare Några anser att egen regin tydligare skall skiljas ut från resten av förvaltningen Kommunikationen, innefattande intern och extern information, hemsidan etc. är eftersatt Uppföljningen av både egenregin och privata utförare är bristfällig Oklart idag hur området Stöd och Hälsa/förebyggande verksamhet skall jobba Värderingsfrågorna behöver lyftas Låga ersättningsnivåer i pengsystemet inom hemtjänsten vilket gör att privata utförare är måttligt intresserade av att etablera sig i Lidingö. Kanske inte hela förklaringen. Nuvarande ledningsorganisation är uppbyggd på följande sätt: Förvaltningschef Registrator Nämndsekreterare Information (50%) MAS Bistånds bedömning Ekonomi Egen regi Kvalitet och uppföljning 4

5 Nuvarande organisation har gällt sedan 2010 då kundval infördes. Vidare inrättades en egen chef för egenregiverksamheten. Under Kvalitet och uppföljning återfinns också ITfrågorna. I biståndsbedömningsenheten återfinns också förebyggande verksamhet. Vakant personalkonsulttjänst har överförts till HR-enheten Nämndens verksamhetside och de största utmaningarna återfinns i budgeten för 2011: Äldre och handikappnämndens verksamhetsidé Äldre- & handikappnämnden i Lidingö skall erbjuda vård, omsorg, stöd och service så att äldre och funktionsnedsatta tryggt klarar sin dagliga livsföring. Nämndens utmaningar de närmaste åren är: Att sätta kunden i centrum Att skapa största möjliga valfrihet Att skapa balans mellan tillgång och efterfrågan Att utveckla myndighetsfunktionen och hålla isär beställare och utförare Att vara en attraktiv arbetsgivare Att egenregin får en ekonomi i balans 4 Analys Äldre och handikappförvaltningen präglas idag av oro, men också av förväntan. Exempelvis på vilka åtgärder denna rapport kommer att innehålla. Utgångspunkterna för att skapa en bättre förvaltning är mycket goda. Nyrekrytering till flera nyckelbefattningar har gjorts eller skall göras. Ekonomin är under kontroll På förtroendemannasidan är förutsättningarna också mycket goda att skapa en engagerad och alltmer kunnig nämnd. Det finns en vilja att skapa ömsesidig respekt för varandras olika roller nämnd visavi förvaltning. Det förutsätter dock att man skapar ett bättre diskussionsklimat och en större respekt mellan ledamöter och mellan nämnd och förvaltning. 5

6 För att möta de utmaningar som beskrivs i avsnitt 3 behöver dock ett antal åtgärder genomföras för att tydliggöra roller och ansvar i förvaltningen och mellan nämnd och förvaltning. Skälen till detta är bland annat att LOV införts och att förvaltningen därmed arbetar med alltfler privata utförare. Det påverkar både styrning och krav på ändrade roller. Fokus på resultatuppföljning blir exempelvis mycket starkare. Kraven på konkurrens-neutralitet blir också viktigare då förvaltningen går från en produktionsroll till mer av tillhandahållare av tjänster, där uppföljning av kvalitet blir allt viktigare. Brukarna/kunderna, ibland företrädda av anhöriga, ställer allt högre krav på tjänsternas kvalitet. Inte minst gäller detta en kommun som Lidingö med välutbildade medborgare. Då ökar kraven på att tjänsterna är beskrivbara och att kvalitetskriterier kan anges. I annat fall fungerar inte valfrihetssystemen. Här har förvaltningen inte orkat fullfölja de krav som följer med LOV. Ett mycket stort antal byten på nyckelbefattningar har naturligtvis bidragit till ökad oro, men också att viktiga utvecklingsfrågor gått i stå och att nödvändiga korrigeringar i organisation och arbetssätt inte vidtagits. Egen regiverksamhetens ställning i organisationen har varit föremål för diskussioner. Både i nämnd och i förvaltning. Dels utifrån ett neutralitetsperspektiv men också utifrån styrningsperspektiv. I den traditionella beställar- utförarorganisationen fanns ofta en separat produktionsstyrelse för egen regiverksamheten. De flesta kommuner har lämnat denna lösning och den är heller inte intressant i Lidingö. Erfarenheterna att lägga egen regiverksamheten i en egen förvaltning är heller inte goda. De flesta kommuner som arbetar med externa utförare vid sidan om egen regiverksamheten väljer därför att organisera verksamheten under samma nämnd och i en förvaltning. Det gäller således att i en och samma förvaltning skapa tydliga gränslinjer mellan egen regiverksamheten och övriga uppgifter som förvaltning och nämnd har. I Lidingö kommun ligger fastställande av ersättningssystemen (pengen) i kommunstyrelsen, vilket underlättare möjligheten att skapa konkurrensneutralitet i förvaltningen mellan egen regi och privata utförare. Pengen är relativt låg i Lidingö vilket är ett av skälen till att enbart 22% av hemtjänsten drivs i privat regi. Förmodligen behöver fler åtgärder vidtas för att göra Lidingö attraktivare att etablera sig i. Kraven på bättre uppföljning av resultat och kvalitet i verksamheten (både egenregi och upphandlad verksamhet i privat regi) är stark från nämndens sida. Det är förmodligen både fråga om bättre kompetens och kraftsamling samt uppgiftens organisatoriska tillhörighet. 6

7 De flesta anser att området för funktionshindrade lätt kommer i skymundan gentemot äldreomsorgen. Möjligheten att lägga funktionshinder i en egen förvaltning finns teoretiskt, men är knappast en realistisk lösning. Så vitt känt är det enbart Uppsala kommun som genomfört detta. Socialpsykiatri har i vissa kommuner lagts över på socialnämnden dock med tveksamt resultat. Vi tror att man med enklare åtgärder kan öka fokus på funktionshinder som verksamhetsområde. De flesta kommuner väljer lösningar som innebär att egen regin ligger under egen chef, stödet till densamma ligger i stabsfunktion under FCH, liksom MAS:en som ju egentligen rapporterar direkt till nämnd samt biståndsbedömning som en egen beställar/myndighetsfunktion. 5 Förslag Vi föreslår i detta avsnitt en rad förändringar. Dessa förändringar utgör en Nystart för Äldre - och Handikappnämnden och dess förvaltning i Lidingö stad. Förslaget omfattar organisation av ledningsfunktionen samt relationen nämnd och förvaltning. Utredningen berör inte verksamhetsorganisationen, arbetsrutiner, ekonomistyrning eller hantering av enskilda frågor (ex hospice). Äldre- och handikappförvaltningen Fullfölj och snabba på rekryteringen av vakanta chefsbefattningar: o Förvaltningschef o Kvalitetschef (klar) o Ekonomichef (klar) o Nämndsekreterare/informatör (delvis ny) o Kvalificerad utredare (ny) Bygg en ny ledningsgrupp bestående av FCH, chef för myndighetsenheten, chefen för egen regi enheten, chefen för uppföljningsenheten, ekonomichef samt MAS Denna bygger på en delvis ny organisationsstruktur enligt nedan. Den innebär att; o Staben består av en nämndsekreterare tillika informatör. MAS:en placeras också organisatoriskt i staben men rapporterar direkt till nämnden. En ny resurs som kvalificerad utredare tillförs för att säkra bättre kvalitet på beslutsunderlag till nämnden och för att också driva en del utvecklingsfrågor. 7

8 o Biståndsenheten bör enbart bestå av myndighetsutövning och ha samma relation till verksamheten, oaktat den är offentligt eller privat driven. o Den förebyggande verksamheten, stöd och hälsa, flyttas därför ut i linjen. Personalfunktionen överförs till HR-enheten. o IT-uppgifter ligger kvar på uppföljningsenheten till dessa att det nya verksamhetssystemet Combine är infört. Därefter bör IT- frågorna flyttas till staben. Uppföljningsenheten bör också ges ett ansvar att skapa intresse för externa producenter att etablera sig i Lidingö kommun. o Egen regiverksamheten är organisatoriskt oförändrad Biståndsbedömning Förvaltningschef Nämndsekr. Informatör Utredare MAS Ekonomi Uppföljning IT Förebyggande Egen regi Externa utförare Den nya ledningsgruppen måste bli bärare och företrädare för Nystarten Nystarten innefattar alla de åtgärder som listas nedan Nystarten innebär att ledningen regelbundet och tätt informerar förvaltning och nämnd om statusen på de åtgärder som skall vidtas. En ny informations-funktion blir där viktig. Denna funktion skall också utveckla informationen till kunder och brukare avseende verksamheten och de olika (egna och externa) producenterna, så att kundvalet fungerar optimalt. Ett av de viktigaste uppdragen åt den nya chefen för uppföljningsenheten är att utveckla metoderna för uppföljning av verksamheternas resultat. Framför allt i kvalitetstermer. Ekonomienheten måste avsätta särskilda resurser för egen regiverksamheten (controllerfunktion) 8

9 Ledningsgruppen skall särskilt driva och arbeta med nedanstående frågor: o Gemensam värdegrund o Större resultatfokusering i verksamheten o Kundfokusering vad innebär det? o Från monopol till konkurrensutsättning vad innebär det? o Ledarskap i konkurrensutsatta verksamheter o Närvarande chefskap o Hur utveckla kundvalssystemet att omfatta fler områden o Hur attrahera fler privata vårdgivare att etablera sig i Lidingö Nämnden och förvaltningsledningen bör gemensamt diskutera och klara ut: o Nämndens olika roller som tillhandahållare av välfärdstjänster och som styrelse över den egna produktionen o Förhållningssätt, nämnd/förvaltning under sammanträden o Vad är bra beslutsunderlag? o Hur får politiska prioriteringar snabbt genomslag i förvaltningen? o Hur kan förvaltningen förbättra uppföljningen för att de förtroendevalda skall känna sig trygga med verksamhetens utfall? o Hur kan man lyfta frågor rörande funktionshinder på dagordningen? Ledningsgruppen måste säkra att även verksamheter för funktionsnedsatta och socialpsykiatri får utrymme på dagordningen. Ett särskilt ansvar för detta ligger på chefen för egen regi verksamheten. Ledningen bör knyta närmare kontakter med tre, fyra kommuner som arbetar med LOV för kontinuerligt erfarenhetsutbyte avseende organisation, styrning, arbetssätt etc. Detta erfarenhetsutbyte bör gälla flera nivåer och funktioner i organisation. 9