Sida SEKA/EO Policygruppen

Transkript

1 Sida SEKA/EO Policygruppen (10) UTKAST! Tankepapper om Sidas förhållningssätt till samarbete med organisationer i det civila samhället 1. Inledning och syfte Detta är Sidas förhållningssätt till det civila samhället och samarbete med dess organisationer. Dokumentet har vuxit fram som ett svar på ett behov inom Sida att klargöra på vilka grunder, i vilket syfte och i vilka former detta samarbete sker. Förhållningssättet innehåller Sidas definition av det civila samhället och en diskussion om dess relevans för fattigdomsminskning, framför allt kopplat till demokrati och fred. Definitionen skall göra det möjligt att studera hur det civila samhället ser ut i en specifik kontext. Vidare ger förhållningssättet en överblick över olika typer av samarbete med det civila samhällets organisationer. Dokumentet skall fungera som metodstöd för alla på Sida som arbetar med insatser i samarbete med organisationer i det civila samhället. Sidas samarbete med organisationer i det civila samhället spänner över många områden och verksamheter. Inom ramen för landstrategier bör civila samhällets styrkor och svagheter samt möjligheter att bidra till utvecklingssamarbetets mål analyseras men så sker inte alltid. Förhållningssättet definierar därför Sidas grundsyn på det civila samhället och erbjuder ett verktyg för analys av det civila samhället i en specifik kontext som kan bilda grund för utformning av konkreta samarbeten som identifierats inom ramen för en landstrategi eller på annat sätt. Förhållningssättet syftar till att varje enskilt samarbete med organisationer i det civila samhället, oavsett primärt syfte, skall bidra till att främja utvecklingen av ett livskraftigt och demokratiskt civilt samhälle på för samarbetet relevant(a) nivå(er); lokal, nationell, regional eller global. Avsikten är inte att begränsa möjligheterna att samarbeta med organisationer i det civila samhället. Förhållningssättet skall istället ge praktisk vägledning i utformningen av olika samarbeten som kommit med olika syften för att säkerställa att det övergripande målet beaktas. 2. Sidas utgångspunkt: att minska fattigdomen Minskad fattigdom är målet för allt Sidas utvecklingssamarbete. Sidas samarbete med organisationer i det civila samhället ingår således i en C:\program\qualcomm\gunilla eudora\attach\papper till

2 Sida 2 (10) övergripande strategi att stärka förutsättningarna för de fattiga att förbättra sina livsvillkor. Sida arbetar utifrån ett mångdimensionellt fattigdomsbegrepp där brist på materiella resurser endast är en begränsad del. Fattig är den som är berövad friheten att bestämma över sitt eget liv och påverka sina livsbetingelser. Brist på makt, valmöjligheter och materiella resurser utgör tillsammans fattigdomens kärna (Perspectives on Poverty, Sida 2002). De flesta människor har någon möjlighet att påverka sina liv men vidden av dessa möjligheter begränsas av de egna resurserna och det omgivande samhällets ekonomiska, politiska och sociala utveckling. De mänskliga rättigheterna är grunden för den fattiges rätt och möjlighet till inflytande och det är statens ansvar att garantera dessa rättigheter. Respekten för de mänskliga rättigheterna är centralt i allt utvecklingssamarbete. Människor som vill förändra är starkare tillsammans än var och en för sig. Därför är förutsättningarna för folklig organisering grundläggande för fattiga människors möjligheter att påverka sina liv och bryta sig ur fattigdomen. Det är statens ansvar att garantera grundläggande förutsättningar för medborgarna att organisera sig på det sätt de själva väljer. Det sker främst genom att skapa förutsättningar för olika organisationer att verka fritt. Samtidigt erkänner Sida medborgarnas rätt att kräva ett utrymme för det civila samhället, även i de fall staten inte kan eller vill erbjuda ett sådant. 3. Sidas definition av det civila samhället I varje samhälle finns en unik uppsättning sociala grupperingar, organisationer och nätverk. De har vuxit fram i en historisk process och reflekterar de värderingar och behov som finns i samhället i stort. Med ett civilt samhälle menar Sida den arena, skild från staten, marknaden och de enskilda hushållen, i vilken medborgare frivilligt organiserar sig eller agerar tillsammans i gemensamma intressen. Det civila samhället är icke statiskt, och förändras allt eftersom organisationer tillkommer, försvinner eller uppgår i nya organisationsformer. Det ser olika ut beroende på landets kultur, politiska situation och bredare samhällskontext. Det är varken gott eller ont, utan avspeglar i stor utsträckning de intressen och konflikter som finns i samhället i stort. Det är mångfasetterat och innehåller flera lager av kollektiv organisering vilka kan vara motsägelsefulla och får olika betydelse för medlemmarna i olika situationer. Det finns gamla och nyare organisationsformer. Det civila samhället innehåller formella och informella grupperingar av vitt skilda slag med olika och ibland konkurrerande intressen. Vissa organisationsformer är gemensamma för många länder, som fackföreningar, miljöorganisationer

3 Sida 3 (10) eller kyrkor medan t ex byorganisationer eller olika etniska eller religiösa grupper är specifika för en viss kontext och svåra att upptäcka för någon som saknar djupare kunskap om ett samhälle. Många organisationer har inte som syfte att påverka samhällsutvecklingen utan finns för att medlemmarna skall ha möjlighet att odla intressen, religiös eller kulturell identitet. Andra har tydliga ambitioner att påverka, genom att förbättra livsvillkoren direkt eller genom att driva en politisk agenda gentemot dem som innehar makt i samhället. Organisationer kan vara både medlemsbaserade eller bestå av de aktiva och agera i eget syfte eller stödja en bredare grupps intressen. Sida kallar alla dessa vitt skilda aktörer för organisationerna i det civila samhället. Organisation skall alltså förstås som beteckning för människor som valt att tillhöra samma grupp för att agera utifrån gemensamma intressen. Vad eller vilka som skall inkluderas i det civila samhället i en specifik kontext kan variera. Media, politiska partier i opposition eller olika forskningsinstitutioner kan t ex definieras som innanför eller utanför beroende på graden av självständighet från den styrande makten eller om verksamheten bedrivs i vinstintresse eller ej. För Sida utgör själva existensen av ett civilt samhälle och möjligheten att verka i detta ett värde i sig. Att organisera sig kring gemensamma intressen, i opolitisk verksamhet eller i syfte att påverka den politiska utvecklingen och fördelning av makt eller andra resurser är en medborgerlig rättighet. Det civila samhället betraktas som en arena där fattiga människor kan, även om förutsättningarna ser olika ut och kan vara starkt begränsade, agera själva eller genom ombud för att förbättra sina livsvillkor. Sida kan stödja de organisationer i det civila samhället som på olika sätt bidrar till att stärka de fattigas möjligheter att återta och vidmakthålla kontrollen över sina liv. 4. Civila samhällets betydelse för demokrati Den politiska utvecklingen i Sidas samarbetsländer är inte linjär utan en komplex process där framsteg och bakslag avlöser varandra. Tillståndet och rörelserna i det civila samhället är en av flera viktiga förutsättningar för hur demokrati kan komma att uppstå eller utvecklas. Demokrati har en formell och en kulturell och innehållslig dimension. Till den formella dimensionen hör de konstitutionella förutsättningarna, t ex lagar som styr valsystem, olika politiska institutioners funktion och mandat samt regler för deltagande, ansvarsutkrävande och öppenhet på olika nivåer i statsförvaltningen. Den kulturella och innehållsliga dimensionen är utvecklingen och konsolidering av en demokratins kultur där tillräckligt många måste bli bärare av grundläggande demokratiska värderingar för att ett demokratiskt styrelseskick skall bli verklighet. Det civila samhället spelar en viktig roll för båda dessa dimensioner.

4 Sida 4 (10) Aktiva organisationer i det civila samhället som för fram argument och driver frågor om maktdelning mellan olika institutioner eller nivåer i förvaltningen kan ibland vara avgörande för om ett land genomför demokratiska reformer. Civila samhällets organisationer kan också spela en viktig roll för ansvarsutkrävande och deltagande i olika beslutsprocesser. Det civila samhället kan bidra till demokratisering i sin funktion som arena för deltagande utanför de etablerade partierna. Hur de konkreta möjligheterna att fylla denna funktion ser ut beror till stor del på hur de politiska institutionerna agerar och den politiska situationen generellt. Organisationerna i det civila samhället kan fungera både som en motvikt till en auktoritär stat och som en medspelare till en mer demokratisk stat och bidra till ansvarsutkrävande, förankring och i vissa fall implementering av den förda politiken. Lika central är det civila samhällets roll för att utveckla en demokratisk kultur. Olika organisationer spelar en viktig roll för att fånga upp och kanalisera människors intresse och engagemang och vara en plattform för demokratisk fostran. Inte i något land är det dock någon självklarhet att engagemang i det civila samhällets organisationer nödvändigtvis innebär demokratisk fostran då många organisationer har både arbetsformer och målsättningar som är långt i från demokratiska. 5. Civila samhällets betydelse för att hantera konflikter och bygga fred Det civila samhället är ofta präglat av de konflikter som finns i samhället i stort. För att förstå vilka möjligheter det civila samhället har att bidra till att konflikter löses på fredlig väg krävs bl a en analys av hur skiljelinjer i det civila samhället följer eller går på tvärs mot de viktigaste motsättningarna. Ofta råder en kamp om knappa resurser och det fåtal som kontrollerar resurserna har ett intresse av att de många fattiga inte får för stort inflytande. Denna grundläggande konflikt har många uttryck och människor mobiliseras ofta mot varandra i termer av etniska, religiösa eller andra kollektiva identiteter. Det finns dock många exempel på att olika grupper i det civila samhället stått emot sådana försök till mobilisering mot andra. Likaså har samarbete mellan organisationer i det civila samhället bidragit till att minska våldet liksom till att medla och bygga förtroende mellan grupper i konflikt. Civila samhällets organisationer kan genom sin närvaro lokalt plocka upp signaler på olika utvecklingstrender och därmed fylla en tidig varningsfunktion samt sätta in tidiga insatser för att förebygga väpnat våld. Permanent och långsiktig närvaro ger goda förutsättningar att arbeta långsiktigt med konflikthantering och bearbeta grundorsakerna till väpnad konflikt. Ofta är samarbete och nätverk i det civila samhället som till synes inte har med konflikten en av de viktigaste resurserna när det gäller att hantera konflikter.

5 Sida 5 (10) 6. Civila samhället - en global arena Demokratins teori och praktik utgick länge från samspelet mellan olika aktörer inom ett lands gränser där staten, marknaden och det civila samhället spelar olika roller. De internationella konventionerna om de mänskliga rättigheterna bygger på tanken om medborgares rättigheter och staters skyldigheter och härstammar ytterst från idén om ett kontrakt mellan medborgare och stat där medborgarna accepterar en suverän stat på det att de enskilda medborgarna skall skyddas av staten. Förutsättningarna för detta kontrakt gäller dock inte längre eftersom staten i många länder varken är suverän inom landets territorium (pg. av t ex interna strider eller svag statsförvaltning) eller i relation till omvärlden eftersom även den mest fulländade nationella demokrati måste anpassa sig efter omvärldens påverkan, t ex i form av internationella handelsregler eller internationella påtryckningar i olika frågor. Marknaden är alltmer global, statens suveränitet ytterligare relativiserad och även det civila samhället har utvecklat en global arena, delvis på inbjudan av olika institutioner men framför allt framdrivet av en egen inre logik där människor och organisationer söker samarbete över gränser och allt fler organisationer arbetar i globala nätverk förenade av gemensamma intressen och en vilja att påverka där makten finns. För många organisationer är tillgång till och deltagande i det globala civila samhället en förutsättning för ett bredare inflytande nationellt. En utmaning i samarbete med globala nätverk är dock att skapa förutsättningar för brett ett deltagande för att säkerställa representativitet och legitimitet. Problem kan vara t ex dominans av resursstarka organisationer från Nord och organisationer som talar för andra utan mandat. Kriterier för att bedöma det globala civila samhällets olika initiativ utifrån demokratiskt hänseende är svårt. Politiker och tjänstemän i regeringar och internationella organisationer måste kunna analysera rapporter och upprop som kommer från olika grupper i det civila samhället för att bedöma legitimiteten i dessa aktioner. Det är dock en självklarhet att internationella institutioner vars beslut och verksamhet påverkar enskilda människors livsvillkor måste vara öppna för påverkan, insyn och ansvarsutkrävande inte bara genom staternas representanter utan även från individer och grupper i det civila samhället som ofta har möjlighet att föra fram viktiga perspektiv som annars skulle förbli osynliga. 7. Det civila samhället i utvecklingssamarbetet Begreppet civila samhället används sedan länge inom internationellt utvecklingssamarbete. Olika givare arbetar dock med olika definitioner och utifrån synsätt präglade av respektive lands erfarenheter. Under en period då givarna kritiskt granskade samarbetsländernas regeringars svaga förmåga att

6 Sida 6 (10) implementera utvecklingssamarbetets målsättningar var organisationerna i det civila samhället ett alternativ där småskalighet och närheten till målgruppen sågs som självklara fördelar. Då utvecklingssamarbetet gick från projekttänkande till program- och sektorstödstänkande och statens roll och ansvar åter står i fokus utvecklades en mer balanserad syn på det civila samhällets roll. Idag läggs stor vikt vid det civila samhällets roll som arena för deltagande. Givarna kräver ofta konsultationer med civila samhället inför stora utvecklingspolitiska beslut, t ex antagandet av en nationell plan för fattigdomsbekämpning (PRS). Men det faktum att flera samarbetsländer i dag har någon form av demokratiskt styrelseskick har också ökat förutsättningarna generellt för positivt samspel mellan stat och det civila samhället i många länder. Samarbete i det globala civila samhället liksom stöd genom utvecklingssamarbete har bidragit till att skapa och stärka organisationer i samarbetsländerna. Idag finns starka organisationer i både Öst och Syd som driver utvecklingsfrågor med stor professionalism och med viss framgång. Samtidigt brottas många organisationer fortfarande med traditionella problem så som brist på finansiella resurser, interndemokrati, information och inflytande. 7.1 Risker i utvecklingssamarbetet Liksom i allt utvecklingssamarbete skall samarbete i det civila samhället utgå från en analys av relevans, genomförbarhet och uthållighet samt kapacitet och förändringsvilja hos dem man avser att samarbeta med och dem man avser att påverka med insatsen. Forskning och erfarenhet från tidigare stödprogram visar att samarbete ibland bidragit till framväxten av toppstyrda och biståndsberoende organisationer som utgår från finansiärens och/eller ledarnas agenda snarare än fattiga människors behov och de kända lokala förutsättningar som påverkar insatserna. Många givare från Nord har haft en tendens att bara uppmärksamma de organisationer som liknar de som haft betydelse i det egna landets utveckling som tänkbara samarbetsparter. Genom att utgå från sin egen kontext har givarna i många fall misslyckats med att förstå hur det specifika civila samhället ser ut i samarbetslandet och vilka organisationer som är eller har förutsättningar att bli bärare av utvecklingssamarbetets målsättningar och bidra till en verklig förändring. Ekonomiskt stöd till en organisation i det civila samhället är alltid en politisk handling som innebär förskjutningar i maktförhållanden både inom det civila samhället liksom i relation mellan staten och det civila samhället. Nya resurser i en organisation betyder ökat inflytande. Utvecklingssamarbete är en del av den ständigt ökande yttre påverkan på det civila samhället, främst genom överföring av resurser men också genom uttalade eller outtalade politiska och etiska budskap.

7 Sida 7 (10) Stöd till en organisation kan även innebära förskjutningar i maktförhållandena inom den aktuella organisationen. Beroende på hur samarbetet utformas och vilken insyn och möjligheter till ansvarsutkrävande som finns för övriga i organisationen kan samarbete med en extern givare förändra de interna processerna i en organisation avsevärt. Ett tänkbart scenario är att organisationen genom ett samarbete tappar förtroendet hos medlemmar och/eller målgruppen och en viktig förändringskraft går förlorad. Ett annat riskområde gäller det civila samhällets styrka och agerande i förhållande till staten på olika nivåer. Sida och andra givare har ibland tenderat att underskatta det civila samhällets styrka i förhållande till de statliga myndigheterna. En konsekvens av detta är att organisationer inom det civila samhället konkurrerat ut statliga program och undergrävt myndigheternas legitimitet. 8. Sidas samarbete med organisationer i det civila samhället 8.1. Målsättning Sidas övergripande målsättning med allt samarbete med organisationer i det civila samhället är att oavsett insatsens primära syfte alltid bidra till att främja utvecklingen av ett livskraftigt och demokratiskt civilt samhälle på för samarbetet relevant(a) nivå(er); lokal, nationell, regionalt eller global Genomförare, aktör, arena eller samhällskontext Sidas förhållningssätt till det civila samhället och samarbetet med dess organisationer innebär att oavsett primärt huvudsyfte för det enskilda samarbetet bör insatser därtill bidra till att främja utvecklingen av ett livskraftigt och demokratiskt civilt samhälle. Detta är ett specifikt perspektiv som bör läggas på allt samarbete med organisationer i det civila samhället. Sida arbetar på flera nivåer för att uppnå denna målsättning. Fyra olika typer av samarbete kan urskiljas: Den första typen gäller samarbete med en organisation i det civila samhället där organisationen främst betraktas som genomförare. Samarbetet inleds därför att organisationen har potential att vara en effektiv biståndskanal och skall genomföra insatser inom ramen för en landstrategi. Identifierade behov inom en viss sektor styr dialog om utformningen av samarbetet. I den andra typen av samarbete ligger fokus på utvecklingen av organisationer i det civila samhället. Sida vill bidra till att det finns starka och demokratiska aktörer i det civila samhället där människor kan vara delaktiga. Huvudfokus är alltså inte vilken slags verksamhet man faktiskt bedriver utan formerna för den. Dialogen fokuseras på hur den enskilda organisationen kan utvecklas både vad avser interna strukturer, relation till medlemmar och/eller målgrupp och dess relationer till andra.

8 Sida 8 (10) I den tredje typen av samarbete ligger fokus på att stärka det civila samhället i sin helhet som arena för medborgerligt engagemang och organisering. Stöd kan utgå till ökad öppenhet mellan organisationer, ökad samverkan, gemensamma kampanjer eller forum för dialog kring olika teman. Dialogen med samarbetsparterna måste ha ett brett perspektiv där olika aktörer och intressen i det civila samhället beaktas. Utvecklingssamarbetet kan också ha som sitt huvudfokus att skapa en mer gynnsam samhällskontext för det civila samhället att finnas till och verka i. Det civila samhället utvecklas i samspel med framför allt staten och den styrande makten. Stöd kan ges till lagreformer för att legalisera organisationer eller göra det möjligt för dem att verka fritt och ta emot resurser utifrån. Stöd till decentralisering av förvaltningen liksom generella reformer av förvaltningen mot större öppenhet eller nya former för ansvarsutkrävande förändrar förutsättningarna för organisationer i det civila samhället att verka och föra fram olika intressen. Stöd till politiska partier för att utveckla vilja och förmåga att fånga upp och svara mot olika intressen är ett annat sätt att förbättra förutsättningarna för det civila samhället. Dialog med samarbetsparter får här ett ännu bredare perspektiv och måste inriktas på att förmedla en grundsyn på det civila samhällets roll och funktion i ett samhälle Rekommendationer för beredning av insatser där stöd till organisationer i det civila samhället ingår Förhållningssättet diskuterar hädanefter endast insatser som sker i samarbete med organisationer i det civila samhället. Stöd till andra aktörer täcks av andra strategier eller metodstöd. Utformning av samarbete med organisationer i det civila samhället bör utgå från tidigare erfarenheter om vad som stärker eller försvagar förutsättningarna för ett livskraftigt och demokratiskt civilt samhälle. Rekommendationerna nedan är baserade på erfarenheter från folkrörelseanslaget, en studie över hur man i beslut om bidrag till organisationer från andra anslag motiverat stödet liksom en studie av direktstöd till organisationer inom ramen för landstrategier: Samarbete där en organisation i det civila samhället blir genomförare av en insats inom av Sida prioriterat område bör endast inledas då genomförarens mandat är koherent med Sidas målsättning med insatsen. Sida bör i all dialog med organisationer i det civila samhället aktivt uppmuntra till att demokratiska värden som öppenhet, ansvarsutkrävande och deltagande blir bärande principer inom organisationen, organisationer emellan, i relation till staten och samarbetet med Sida eller andra finansiärer. Samarbete med en organisation bör utgå från en analys av dess roll i det civila samhället så att man undviker eller medvetet väljer de konflikter i det civila samhället som kan förutses som en konsekvens av stödet.

9 Sida 9 (10) Samarbete med en organisation i det civila samhället bör utformas efter analys av situationen i de politiska institutionerna och i förvaltningen så att man undviker eller medvetet väljer de konflikter som kan förutses som en konsekvens av stödet samt undviker att undergräva statens långsiktiga legitimitet 9. Hur gör jag en analys av det civila samhället? Inför beredning av insatser som innefattar någon form av samarbete med det civila samhället bör åtminstone några centrala aspekter analyseras. Ambitionsnivån för analysen får avgöras från fall beroende av om kunskap redan finns, om eventuella mellanhänder har kompetensen själva eller handläggaren måste göra en egen analys. En landstrategi bör innehålla en grundläggande analys av styrkor och svagheter i det civila samhället samt potential att bidra till utveckling inom olika sektorer men gör inte alltid det. Nedan återfinns fyra centrala aspekter som i någon form bör beaktas i beredningen av insatser som berör det civila samhället. De är alla lika viktiga och skall ses som ett slags lins genom vilken vi kan få syn på det civila samhället i en viss kontext. För det första är det viktigt att skaffa sig en helhetsbild av vilka organisationer (i bred bemärkelse) som finns i det civila samhället. Ofta finns flera lager av organisationer i ett land med olika mått av förankring och betydelse. Traditionella strukturer som bygemenskaper, religiösa och/eller etniska tillhörigheter ligger ofta i bottnen på medborgarnas sociala identitet och har stort inflytande på människors sätt att agera i samhället. Modernare organisationer som fackföreningar, partier eller yrkesbaserade organisationer kan ha nått olika långt i sin utveckling och position i samhället. För det andra är det viktigt att titta på vilka värderingar och intressen som uttrycks och företräds i det civila samhället. Vilka intressen syns och hörs? Hur agerar organisationerna i förhållande till varandra? Präglas relationerna av tolerans, konkurrens eller konflikt? En bedömning av olika organisationers interna struktur bör också göras. Har de utvecklat sina interna strykturer, är de öppna för insyn, finns medlemsinflytande och former för ansvarsutkrävande? En tredje aspekt att analysera är den omgivande kontexten. Allra viktigast är att analysera relationen mellan stat och det civila samhället. Hotar det civila samhället att undergräva statens legitimitet? På lokal nivå är det inte ovanligt att vissa organisationer har mer resurser än de statliga myndigheterna. Hur ser relationerna stat-civilt samhälle ut på olika nivåer i samhället? Vilket samhälleligt utrymme finns för medborgare att sluta sig samman? I ett auktoritärt system tillåts kanske endast sådan verksamhet som inte hotar att utmana den rådande maktfördelningen i samhället medan organisationer och grupper som kräver förändringar hindras att verka. De hinder som organisationer möter kan utgöras av brist på organisationsfrihet, avsaknad av

10 Sida 10 (10) kanaler för inflytande och dialogfora med staten. Men även brist på ekonomiska resurser och kulturella fördomar kan försvåra människors möjlighet till organisering och artikulering av vissa intressen. En fjärde aspekt av en analys av det civila samhället är att identifiera de framgångsrika initiativen där fattiga människors intressen faktiskt fått ökat utrymme och tillåtits att påverka samhällsutvecklingen. Det är intressant att studera sådana exempel både på mikro och makroplanet. Här kan man titta på i vilken utsträckning organisationer lyckats etablera en dialog med de styrande, huruvida de får genomslag för sina frågor och om besluten är bindande. Initiativ inom det civila samhället som bidragit till att överbrygga motsättningar, stärkt gemensamma kampanjer och former för samlat agerande är intressant. Även vilka initiativ som direkt kunnat bidra till att enskilda grupper kunnat bryta sig ur fattigdom och fått bättre livsvillkor är viktiga att identifiera. 10. Sidas anvisningar för bidrag till organisationer i det civila samhället Anvisningar för bidrag till organisationer i det civila samhället från Sidas olika anslag med allmänna villkor som gemensam nämnare Guide för bedömning av när det är fråga om bidrag och när en upphandling bör göras